文／張怡婷（國立台灣大學地理環境資源學系碩士生）
水，一種隨著熱力飛天又會隨著重力遁地，即便在地面上也隨著坡度向四方流動的物質。可想而知，當我們說到「水治理」，要駕馭這種在地球系統裡既水平又垂直移動、時而可見時而隱形、時而缺乏時而又過量的維生物質，絕對沒那麼簡單。本文整理簡旭伸與洪冬力針對中國水環境研究的兩篇文章（見參考文獻），以兩個案例供讀者一窺水環境治理在中國的發展與特色，並從中展現社會、政治與環境間的複雜關係。
雲水
幾千年前的人們就致力於捕捉、對抗、甚至試圖馴化各種型態的水，然而「馴化」的工作一直不曾成功擴及天氣與氣候，人類一方面以宗教性的祈求企圖介入天氣現象，另一方面則透過堤防、灌溉系統、水庫等設施，在不用改變天氣系統的情況下，降低天氣風險、對天氣災害進行調適。
二十一世紀面對氣候變遷，科學家開始發展地球工程（geoengineering），企圖改造大氣環境，這些地球工程構想往往極具爭議性，但人類開始能控制大氣系統的信心卻表露無遺，中國作為一崛起中的強國，「人工影響天氣」的發展也顯現出人類企圖控制天氣、馴化天氣的決心。
天空中變化無常的雲，在科技的監測、介入下，已逐漸成為人們「可運用的資源」，常見的「人造雨」技術，就是將雲「資源化」的典型案例。但事實上聯合國193國家中僅有42國家使用這種「人工影響天氣」，而中國則是全球最常使用人造雨的國家。
雲水
幾千年前的人們就致力於捕捉、對抗、甚至試圖馴化各種型態的水，然而「馴化」的工作一直不曾成功擴及天氣與氣候，人類一方面以宗教性的祈求企圖介入天氣現象，另一方面則透過堤防、灌溉系統、水庫等設施，在不用改變天氣系統的情況下，降低天氣風險、對天氣災害進行調適。
二十一世紀面對氣候變遷，科學家開始發展地球工程（geoengineering），企圖改造大氣環境，這些地球工程構想往往極具爭議性，但人類開始能控制大氣系統的信心卻表露無遺，中國作為一崛起中的強國，「人工影響天氣」的發展也顯現出人類企圖控制天氣、馴化天氣的決心。
天空中變化無常的雲，在科技的監測、介入下，已逐漸成為人們「可運用的資源」，常見的「人造雨」技術，就是將雲「資源化」的典型案例。但事實上聯合國193國家中僅有42國家使用這種「人工影響天氣」，而中國則是全球最常使用人造雨的國家。
除了上海市之外，中國每個省份都設有「人工影響天氣辦公室」，不只負責造雨，也防止下雨、進行防雹、增雪等工作等。雲不再是空中飄渺之物，反而與社會與政治產生緊密的關聯，「雲水」甚至被稱為「空中水庫」。
在中國，從省市到地級縣市，人工影響天氣都被官方廣為使用，2012年總數約三千個的縣級行政區中，有超過兩千個使用火砲或火箭來改變天氣狀況，同一年更有四十六架人造雨飛機升空執行任務。
追溯中共人工影響天氣的歷史，自建國後毛澤東便為了發展農業，開始了人造雨研究計畫，千禧年後的《氣象法》讓人工影響天氣全面制度化，由中國氣象局統一統籌、領導，並通過《人工影響天氣管理條例》，人工影響天氣也被列入《十一五規劃》（中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要）中，可見其在國家發展上的重要性。
中國《氣象法》規定，人工影響天氣是為了「避免或減輕氣象災害，並合理利用氣候資源。」雖然減災為法規明定的主要用途，但是事實上，地方所執行的人工影響天氣，早已超過了防減災的範疇，而多屬於下列四種目的：增加農業收成；水資源供給；生態保育；巨型活動。
值得注意的是，戶外活動的人工影響天氣在《氣象法》中並沒有合法基礎，但顯然此作法早已制度化，最著名的案例莫過於2008年的北京奧運開幕式，以提前人工降雨的方式消耗水氣，避免重要大型活動遇到大雨。中國各地從舉辦國際賽會一直到地方性活動，以人工營造天氣的使用次數與場合不勝枚舉。2015年中國氣象局甚至出版《大型活動服務指南工作流程》，規定使用的人數、目的等實施細節，將大型活動人工影響天氣的行為制度化。
然而「雲水」也引出「量體政治」的挑戰，讓原本以二維平面設計的政治制度，難以因應新興的三維空間議題。最直接的影響是軍方與地方政府的角力，由於人工影響天氣涉及在空中施放化學物質，但空中隸屬中國國防部的管轄範圍，若要實施就必須拿到軍方的許可。以實例來說，2008年北京奧運開幕式成功創造清朗的天氣，2014年的南京青奧則迷濛著細雨，兩市的最高領導人北京市委書記與南京市委書記名稱雖類似，但官員階級卻相差甚遠，前者屬於直轄市的省級幹部，後者南京則是江蘇省下轄的地級市，由於南京市委書記不夠高的位階，限制了其對軍方的控制力，影響了人工影響天氣的作業，最終落下了細雨。
在中國，從省市到地級縣市，人工影響天氣都被官方廣為使用，2012年總數約三千個的縣級行政區中，有超過兩千個使用火砲或火箭來改變天氣狀況，同一年更有四十六架人造雨飛機升空執行任務。
追溯中共人工影響天氣的歷史，自建國後毛澤東便為了發展農業，開始了人造雨研究計畫，千禧年後的《氣象法》讓人工影響天氣全面制度化，由中國氣象局統一統籌、領導，並通過《人工影響天氣管理條例》，人工影響天氣也被列入《十一五規劃》（中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要）中，可見其在國家發展上的重要性。
中國《氣象法》規定，人工影響天氣是為了「避免或減輕氣象災害，並合理利用氣候資源。」雖然減災為法規明定的主要用途，但是事實上，地方所執行的人工影響天氣，早已超過了防減災的範疇，而多屬於下列四種目的：增加農業收成；水資源供給；生態保育；巨型活動。
值得注意的是，戶外活動的人工影響天氣在《氣象法》中並沒有合法基礎，但顯然此作法早已制度化，最著名的案例莫過於2008年的北京奧運開幕式，以提前人工降雨的方式消耗水氣，避免重要大型活動遇到大雨。中國各地從舉辦國際賽會一直到地方性活動，以人工營造天氣的使用次數與場合不勝枚舉。2015年中國氣象局甚至出版《大型活動服務指南工作流程》，規定使用的人數、目的等實施細節，將大型活動人工影響天氣的行為制度化。
然而「雲水」也引出「量體政治」的挑戰，讓原本以二維平面設計的政治制度，難以因應新興的三維空間議題。最直接的影響是軍方與地方政府的角力，由於人工影響天氣涉及在空中施放化學物質，但空中隸屬中國國防部的管轄範圍，若要實施就必須拿到軍方的許可。以實例來說，2008年北京奧運開幕式成功創造清朗的天氣，2014年的南京青奧則迷濛著細雨，兩市的最高領導人北京市委書記與南京市委書記名稱雖類似，但官員階級卻相差甚遠，前者屬於直轄市的省級幹部，後者南京則是江蘇省下轄的地級市，由於南京市委書記不夠高的位階，限制了其對軍方的控制力，影響了人工影響天氣的作業，最終落下了細雨。
2014年南京青奧會場工作人員鋪起遮雨布（圖片來源：人民網）
第二種角力則發生在中央與地方政府間，由於中國《水法》規定，中央政府擁有全國水資源的最終管轄權，但至今尚未界定空中雲水的管轄權，矛盾的是《氣象法》鼓勵地方當局，在其疆域範圍內使用「氣候資源」。換言之，《水法》規定水權隸屬中央，而《氣象法》賦予地方使用權，讓雲水資源的歸屬問題浮出檯面。
最後一項量體政治角力，則出現在鄰近城市政府之間。2004年7月，河南五個城市遭受嚴重的乾旱襲擊，各地紛紛祭出人造雨的方案，但當位於「上游」的平頂山市、許昌市，製造出大量人造雨後，「下游」城市在水氣不足的情況下，僅獲得極少的降水，類似情況也發生在2009年陝西省。在共產黨的人事晉升機制下，地方幹部競相開發雲水資源，以展現自身實力，但因目前仍未界定雲水的使用權責，形成空中「雲水資源分配不均」的問題。
水的特性顯然挑戰著固有行政體制「陸域（terrestrial）」的思維，進入三維的量體中，然而除了雲水所產生的量體政治問題，二維水資源的治理也因水體流動的特性而受到挑戰。
最後一項量體政治角力，則出現在鄰近城市政府之間。2004年7月，河南五個城市遭受嚴重的乾旱襲擊，各地紛紛祭出人造雨的方案，但當位於「上游」的平頂山市、許昌市，製造出大量人造雨後，「下游」城市在水氣不足的情況下，僅獲得極少的降水，類似情況也發生在2009年陝西省。在共產黨的人事晉升機制下，地方幹部競相開發雲水資源，以展現自身實力，但因目前仍未界定雲水的使用權責，形成空中「雲水資源分配不均」的問題。
水的特性顯然挑戰著固有行政體制「陸域（terrestrial）」的思維，進入三維的量體中，然而除了雲水所產生的量體政治問題，二維水資源的治理也因水體流動的特性而受到挑戰。
2017年莆田市河長制辦公室掛牌（圖片來源：字媒體）
中國的河長制度
當代以領土為界的治理模式，是現代國家的基本政治原則，各個主權國家、地方首長，都有明確的治理範圍，然而自然環境中物質的跨域流動，卻往往與人為劃定的治理區域不相配合，因此產生了治理上的困難，此時就需要創造一種跨域的權力，突破「行政邊界」與「問題影響範圍」兩者不整合的窘境。以水資源治理為例，目前國際上多以兩種方式處理：
有別於民主國家治理水資源的模式，中國的水資源治理發展出了獨特的階級化模式：「河長制」。既不用新增部門也不用新增法源，中國援引共產黨原已存在的黨管幹部制度來處理跨域問題。黨管幹部原則，意味著地方領導人由上而下指派，上級的幹部掌握比下一級幹部握有更大的權威，足以調動下一級官員，地方領導人則依其目標成效的達標表現，作為晉升的根據。這種編制共分五級，分別為國家級、省部級、地廳級、縣處級、鄉科級，各級又分正副。
在中國「黨國一體」的架構下，河長制將河川治理的責任與權力連結在黨管幹部的階級結構中，讓河流治理直接與幹部晉升相連接，作為地方官員處理環境問題時合作與治理動機，省去了官僚改組或立法的時間金錢成本，又因使用政黨位階的高低來動員地方領導人，免去了冗長的協商與妥協。
河長制最先被應用在江蘇省無錫市以解決太湖的污染問題，直到2016年底，中央政府將其採納為國家級政策。在滇池（雲南省昆明市，中國第六大湖泊）個案研究中，因周圍農牧業、工業的發展，及湖泊循環更替周期長，滇池污染情形嚴重，雖然早在三十年前就有改善的行動，然而成效並不顯著，一如中國其他地區，原因主要歸咎於各地方政府致力於經濟成長指標，商務部門的重要性遠高於環境保護部門。
滇池的河長制始於2008年，當時仇和調任雲南省委副書記，提出「治湖先治水、治水先治河、治河先治污、治污先治人、治人先治官」的理念，「河長」由市級幹部擔任，支流通過的區縣幹部則擔任「段長」，再往下的基層幹部則為「片長」。利用明確的河段起終點責任劃分、獎金誘因，以及失敗的罰款、政治地位降級等設計，激發河長們動員所有資源、拿出治理河川的決心與動機。
當代以領土為界的治理模式，是現代國家的基本政治原則，各個主權國家、地方首長，都有明確的治理範圍，然而自然環境中物質的跨域流動，卻往往與人為劃定的治理區域不相配合，因此產生了治理上的困難，此時就需要創造一種跨域的權力，突破「行政邊界」與「問題影響範圍」兩者不整合的窘境。以水資源治理為例，目前國際上多以兩種方式處理：
- 設立上級新部門：透過體制內變革，新部門的治理邊界會與跨域問題的範圍相吻合。美國聯邦政府就在1933年成立田納西河谷管理局（Tennessee Valley Authority, TVC），來主導流域內各州的洪水防治、造林工程。此作法能以體制內、穩定的方式調解衝突並促進整合，然而在民主國家脈絡下，卻往往相當耗時耗力。
- 專案委員會（ad hoc committee）：專案委員會為國際上較常用的方式，透過整合流域沿岸各國政府，推動各國互動協商、簽訂公約、達成共識。著名案例包括湄公河委員會（MRC）、大湄公河次區域經濟合作（GMS）、萊茵河保護國際委員會（ICPR）等。這種做法的優點在於尺度的靈活性，然而委員會僅是建議性的角色，並無實權，組織因而仰賴各主權國家的自願性參與，在協商過程中也會因為無強制性的規約彼此制衡，出現國家權力不均問題。
有別於民主國家治理水資源的模式，中國的水資源治理發展出了獨特的階級化模式：「河長制」。既不用新增部門也不用新增法源，中國援引共產黨原已存在的黨管幹部制度來處理跨域問題。黨管幹部原則，意味著地方領導人由上而下指派，上級的幹部掌握比下一級幹部握有更大的權威，足以調動下一級官員，地方領導人則依其目標成效的達標表現，作為晉升的根據。這種編制共分五級，分別為國家級、省部級、地廳級、縣處級、鄉科級，各級又分正副。
在中國「黨國一體」的架構下，河長制將河川治理的責任與權力連結在黨管幹部的階級結構中，讓河流治理直接與幹部晉升相連接，作為地方官員處理環境問題時合作與治理動機，省去了官僚改組或立法的時間金錢成本，又因使用政黨位階的高低來動員地方領導人，免去了冗長的協商與妥協。
河長制最先被應用在江蘇省無錫市以解決太湖的污染問題，直到2016年底，中央政府將其採納為國家級政策。在滇池（雲南省昆明市，中國第六大湖泊）個案研究中，因周圍農牧業、工業的發展，及湖泊循環更替周期長，滇池污染情形嚴重，雖然早在三十年前就有改善的行動，然而成效並不顯著，一如中國其他地區，原因主要歸咎於各地方政府致力於經濟成長指標，商務部門的重要性遠高於環境保護部門。
滇池的河長制始於2008年，當時仇和調任雲南省委副書記，提出「治湖先治水、治水先治河、治河先治污、治污先治人、治人先治官」的理念，「河長」由市級幹部擔任，支流通過的區縣幹部則擔任「段長」，再往下的基層幹部則為「片長」。利用明確的河段起終點責任劃分、獎金誘因，以及失敗的罰款、政治地位降級等設計，激發河長們動員所有資源、拿出治理河川的決心與動機。
這個模式讓「樹枝狀的河流」直接對接「樹枝狀的幹部晉升機制」，受到官階晉升機制所激勵的幹部，負責使其轄區河段達成指標，高級幹部更可利用此設計，以改變指標的方式快速調整政策執行方向。
然而，河長制度也出現了治理的困境，例如考核標準只能限縮在簡明、可計算的目標上，雖能快速解決污染問題，然而社會、文化、環境面向的永續河川治理（如漁業、洪水、水運、親水遊憩等），就較無法推動。此外，由於官員平均在任時間短（平均2至3年），為在短期內達成目標、獲得晉升，官員不免會使用短視近利的手段，或因為頻繁的人員更替，形成治理的不連續性。同時，由上而下的威權主義，讓環境治理缺乏了社會大眾的參與，也因此產生了如居民迫遷、土地投機性的開發、貪腐等負面影響。
最後，當各省級行政區開始籌建河長制時，跨省流動的河川（例如：長江、黃河）或更小區域的湖泊與河川，較難以使用河長制度。主因是單一縣級行政區內的小型河川治理較單純，不需要創建新的治理架構，而像長江這樣的國家級河流，就包括了兩個直轄市的市委書記，更高層的國家級的中央常委，早已躋身國家最高權力中心，即便設立河長也無晉升之動機與空間。
然而，河長制度也出現了治理的困境，例如考核標準只能限縮在簡明、可計算的目標上，雖能快速解決污染問題，然而社會、文化、環境面向的永續河川治理（如漁業、洪水、水運、親水遊憩等），就較無法推動。此外，由於官員平均在任時間短（平均2至3年），為在短期內達成目標、獲得晉升，官員不免會使用短視近利的手段，或因為頻繁的人員更替，形成治理的不連續性。同時，由上而下的威權主義，讓環境治理缺乏了社會大眾的參與，也因此產生了如居民迫遷、土地投機性的開發、貪腐等負面影響。
最後，當各省級行政區開始籌建河長制時，跨省流動的河川（例如：長江、黃河）或更小區域的湖泊與河川，較難以使用河長制度。主因是單一縣級行政區內的小型河川治理較單純，不需要創建新的治理架構，而像長江這樣的國家級河流，就包括了兩個直轄市的市委書記，更高層的國家級的中央常委，早已躋身國家最高權力中心，即便設立河長也無晉升之動機與空間。
滇池盤龍江河長與段長劃分（圖片來源：譯自Schien&Hong, 2018）
幹部階級與河流拓樸的相似性（圖片來源：譯自Schien&Hong, 2018）
批判的繼承
總結而言，在中國的黨國體制下，透過將黨管幹部升遷機制與河川治理對接，河長制在跨縣市河川治理有顯著成效，雖然河長制的使用仍有些侷限，面對水資源的動態與流動性，一個新興且能呼應河道逐層匯聚的治理型態，在二十一世紀的中國建立了起來。然而面對三維、跨域流動的雲水資源，由於空中水資源的權屬仍不明確，造成了地方與軍方、地方與中央、地方城市間這三個面向的政治角力。
本文兩則中國水與環境治理的案例，既挑戰了傳統內外的行政疆界劃分，更挑戰了二維陸域的政治思維。面對環境真實的複雜性，社會與政治需要不斷的調整治理結構、法規，以適應「水」的物質屬性，並且迫使研究者，在人與環境互動裡展開量體的討論。
在此必須強調的是，隨著量體技術的日益革新，國家與企業已經能將權力向上擴展至大氣圈，向下擴展至地下空間，試圖控制、因應或改變自然環境，人文社會科學研究者就需要進一步回應今日量體的社會環境議題。二十一世紀英語世界的人文社會科學界開始出現了量體（volume）的相關研究，起源於地緣政治中的垂直性政治（politics of verticality）討論，並逐漸融合了環境研究、情感研究等取徑，呼籲研究者跳脫傳統上二維的分析視角，朝向三維量體的政治、經濟、社會、文化討論，更細緻的捕捉人與量體環境真實而複雜的互動。
這兩篇中國的水資源治理研究，也承襲了這樣的思維，揭露了傳統政治與水相遇時，因社會邏輯與自然運作的不相符，而造成治理失敗或政治角力，如何在與環境協商中孕育出新的政治社會邏輯，成了環境治理的挑戰。
不能忘記的是，人與非人共同交織的世界裡，量體不能僅僅作為歷史的舞台或背景，而是緊密的參與在人與社會的發展中，我們需要進一步發問，當各級政府在空中爭奪雲水時，三維的大氣物理化學特徵，如何塑造著政治行動？人們企圖利用與轉化雲水資源時，是如何確保其穩定性與成效？人工影響天氣是否又可能在動態的環境過程中失靈？若這兩篇是中國水資源治理研究的入門，人文社會科學的下一步，或將是持續探究人與水、大氣等物質，在量體的世界裡相遇時，人與環境間真實而動態的複雜性。
總結而言，在中國的黨國體制下，透過將黨管幹部升遷機制與河川治理對接，河長制在跨縣市河川治理有顯著成效，雖然河長制的使用仍有些侷限，面對水資源的動態與流動性，一個新興且能呼應河道逐層匯聚的治理型態，在二十一世紀的中國建立了起來。然而面對三維、跨域流動的雲水資源，由於空中水資源的權屬仍不明確，造成了地方與軍方、地方與中央、地方城市間這三個面向的政治角力。
本文兩則中國水與環境治理的案例，既挑戰了傳統內外的行政疆界劃分，更挑戰了二維陸域的政治思維。面對環境真實的複雜性，社會與政治需要不斷的調整治理結構、法規，以適應「水」的物質屬性，並且迫使研究者，在人與環境互動裡展開量體的討論。
在此必須強調的是，隨著量體技術的日益革新，國家與企業已經能將權力向上擴展至大氣圈，向下擴展至地下空間，試圖控制、因應或改變自然環境，人文社會科學研究者就需要進一步回應今日量體的社會環境議題。二十一世紀英語世界的人文社會科學界開始出現了量體（volume）的相關研究，起源於地緣政治中的垂直性政治（politics of verticality）討論，並逐漸融合了環境研究、情感研究等取徑，呼籲研究者跳脫傳統上二維的分析視角，朝向三維量體的政治、經濟、社會、文化討論，更細緻的捕捉人與量體環境真實而複雜的互動。
這兩篇中國的水資源治理研究，也承襲了這樣的思維，揭露了傳統政治與水相遇時，因社會邏輯與自然運作的不相符，而造成治理失敗或政治角力，如何在與環境協商中孕育出新的政治社會邏輯，成了環境治理的挑戰。
不能忘記的是，人與非人共同交織的世界裡，量體不能僅僅作為歷史的舞台或背景，而是緊密的參與在人與社會的發展中，我們需要進一步發問，當各級政府在空中爭奪雲水時，三維的大氣物理化學特徵，如何塑造著政治行動？人們企圖利用與轉化雲水資源時，是如何確保其穩定性與成效？人工影響天氣是否又可能在動態的環境過程中失靈？若這兩篇是中國水資源治理研究的入門，人文社會科學的下一步，或將是持續探究人與水、大氣等物質，在量體的世界裡相遇時，人與環境間真實而動態的複雜性。
參考文獻
- CHIEN, Shiuh-Shen and Dong-Li HONG (2018), River Leaders in China: Party-State Hierarchy and Transboundary Governance, Political Geography. Volume 62, pp 58-67.
- CHIEN, Shiuh-shen, Dong-Li HONG and Po-Hsiung LIN (2017), Ideological and Volume Politics behind Cloud Water Resource Governance-Case-of Weather Modification in China, Geoforum, Volume 85, pp 225-233.
- 簡旭伸、廖昱凱（未定），〈地理學中的量體轉向－再理論化人與環境互動〉，即將出版。
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