雲水
幾千年前的人們就致力於捕捉、對抗、甚至試圖馴化各種型態的水,然而「馴化」的工作一直不曾成功擴及天氣與氣候,人類一方面以宗教性的祈求企圖介入天氣現象,另一方面則透過堤防、灌溉系統、水庫等設施,在不用改變天氣系統的情況下,降低天氣風險、對天氣災害進行調適。
二十一世紀面對氣候變遷,科學家開始發展地球工程(geoengineering),企圖改造大氣環境,這些地球工程構想往往極具爭議性,但人類開始能控制大氣系統的信心卻表露無遺,中國作為一崛起中的強國,「人工影響天氣」的發展也顯現出人類企圖控制天氣、馴化天氣的決心。
天空中變化無常的雲,在科技的監測、介入下,已逐漸成為人們「可運用的資源」,常見的「人造雨」技術,就是將雲「資源化」的典型案例。但事實上聯合國193國家中僅有42國家使用這種「人工影響天氣」,而中國則是全球最常使用人造雨的國家。
在中國,從省市到地級縣市,人工影響天氣都被官方廣為使用,2012年總數約三千個的縣級行政區中,有超過兩千個使用火砲或火箭來改變天氣狀況,同一年更有四十六架人造雨飛機升空執行任務。
追溯中共人工影響天氣的歷史,自建國後毛澤東便為了發展農業,開始了人造雨研究計畫,千禧年後的《氣象法》讓人工影響天氣全面制度化,由中國氣象局統一統籌、領導,並通過《人工影響天氣管理條例》,人工影響天氣也被列入《十一五規劃》(中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要)中,可見其在國家發展上的重要性。
中國《氣象法》規定,人工影響天氣是為了「避免或減輕氣象災害,並合理利用氣候資源。」雖然減災為法規明定的主要用途,但是事實上,地方所執行的人工影響天氣,早已超過了防減災的範疇,而多屬於下列四種目的:增加農業收成;水資源供給;生態保育;巨型活動。
值得注意的是,戶外活動的人工影響天氣在《氣象法》中並沒有合法基礎,但顯然此作法早已制度化,最著名的案例莫過於2008年的北京奧運開幕式,以提前人工降雨的方式消耗水氣,避免重要大型活動遇到大雨。中國各地從舉辦國際賽會一直到地方性活動,以人工營造天氣的使用次數與場合不勝枚舉。2015年中國氣象局甚至出版《大型活動服務指南工作流程》,規定使用的人數、目的等實施細節,將大型活動人工影響天氣的行為制度化。
然而「雲水」也引出「量體政治」的挑戰,讓原本以二維平面設計的政治制度,難以因應新興的三維空間議題。最直接的影響是軍方與地方政府的角力,由於人工影響天氣涉及在空中施放化學物質,但空中隸屬中國國防部的管轄範圍,若要實施就必須拿到軍方的許可。以實例來說,2008年北京奧運開幕式成功創造清朗的天氣,2014年的南京青奧則迷濛著細雨,兩市的最高領導人北京市委書記與南京市委書記名稱雖類似,但官員階級卻相差甚遠,前者屬於直轄市的省級幹部,後者南京則是江蘇省下轄的地級市,由於南京市委書記不夠高的位階,限制了其對軍方的控制力,影響了人工影響天氣的作業,最終落下了細雨。
最後一項量體政治角力,則出現在鄰近城市政府之間。2004年7月,河南五個城市遭受嚴重的乾旱襲擊,各地紛紛祭出人造雨的方案,但當位於「上游」的平頂山市、許昌市,製造出大量人造雨後,「下游」城市在水氣不足的情況下,僅獲得極少的降水,類似情況也發生在2009年陝西省。在共產黨的人事晉升機制下,地方幹部競相開發雲水資源,以展現自身實力,但因目前仍未界定雲水的使用權責,形成空中「雲水資源分配不均」的問題。
水的特性顯然挑戰著固有行政體制「陸域(terrestrial)」的思維,進入三維的量體中,然而除了雲水所產生的量體政治問題,二維水資源的治理也因水體流動的特性而受到挑戰。
當代以領土為界的治理模式,是現代國家的基本政治原則,各個主權國家、地方首長,都有明確的治理範圍,然而自然環境中物質的跨域流動,卻往往與人為劃定的治理區域不相配合,因此產生了治理上的困難,此時就需要創造一種跨域的權力,突破「行政邊界」與「問題影響範圍」兩者不整合的窘境。以水資源治理為例,目前國際上多以兩種方式處理:
- 設立上級新部門:透過體制內變革,新部門的治理邊界會與跨域問題的範圍相吻合。美國聯邦政府就在1933年成立田納西河谷管理局(Tennessee Valley Authority, TVC),來主導流域內各州的洪水防治、造林工程。此作法能以體制內、穩定的方式調解衝突並促進整合,然而在民主國家脈絡下,卻往往相當耗時耗力。
- 專案委員會(ad hoc committee):專案委員會為國際上較常用的方式,透過整合流域沿岸各國政府,推動各國互動協商、簽訂公約、達成共識。著名案例包括湄公河委員會(MRC)、大湄公河次區域經濟合作(GMS)、萊茵河保護國際委員會(ICPR)等。這種做法的優點在於尺度的靈活性,然而委員會僅是建議性的角色,並無實權,組織因而仰賴各主權國家的自願性參與,在協商過程中也會因為無強制性的規約彼此制衡,出現國家權力不均問題。
有別於民主國家治理水資源的模式,中國的水資源治理發展出了獨特的階級化模式:「河長制」。既不用新增部門也不用新增法源,中國援引共產黨原已存在的黨管幹部制度來處理跨域問題。黨管幹部原則,意味著地方領導人由上而下指派,上級的幹部掌握比下一級幹部握有更大的權威,足以調動下一級官員,地方領導人則依其目標成效的達標表現,作為晉升的根據。這種編制共分五級,分別為國家級、省部級、地廳級、縣處級、鄉科級,各級又分正副。
在中國「黨國一體」的架構下,河長制將河川治理的責任與權力連結在黨管幹部的階級結構中,讓河流治理直接與幹部晉升相連接,作為地方官員處理環境問題時合作與治理動機,省去了官僚改組或立法的時間金錢成本,又因使用政黨位階的高低來動員地方領導人,免去了冗長的協商與妥協。
河長制最先被應用在江蘇省無錫市以解決太湖的污染問題,直到2016年底,中央政府將其採納為國家級政策。在滇池(雲南省昆明市,中國第六大湖泊)個案研究中,因周圍農牧業、工業的發展,及湖泊循環更替周期長,滇池污染情形嚴重,雖然早在三十年前就有改善的行動,然而成效並不顯著,一如中國其他地區,原因主要歸咎於各地方政府致力於經濟成長指標,商務部門的重要性遠高於環境保護部門。
滇池的河長制始於2008年,當時仇和調任雲南省委副書記,提出「治湖先治水、治水先治河、治河先治污、治污先治人、治人先治官」的理念,「河長」由市級幹部擔任,支流通過的區縣幹部則擔任「段長」,再往下的基層幹部則為「片長」。利用明確的河段起終點責任劃分、獎金誘因,以及失敗的罰款、政治地位降級等設計,激發河長們動員所有資源、拿出治理河川的決心與動機。
然而,河長制度也出現了治理的困境,例如考核標準只能限縮在簡明、可計算的目標上,雖能快速解決污染問題,然而社會、文化、環境面向的永續河川治理(如漁業、洪水、水運、親水遊憩等),就較無法推動。此外,由於官員平均在任時間短(平均2至3年),為在短期內達成目標、獲得晉升,官員不免會使用短視近利的手段,或因為頻繁的人員更替,形成治理的不連續性。同時,由上而下的威權主義,讓環境治理缺乏了社會大眾的參與,也因此產生了如居民迫遷、土地投機性的開發、貪腐等負面影響。
最後,當各省級行政區開始籌建河長制時,跨省流動的河川(例如:長江、黃河)或更小區域的湖泊與河川,較難以使用河長制度。主因是單一縣級行政區內的小型河川治理較單純,不需要創建新的治理架構,而像長江這樣的國家級河流,就包括了兩個直轄市的市委書記,更高層的國家級的中央常委,早已躋身國家最高權力中心,即便設立河長也無晉升之動機與空間。
總結而言,在中國的黨國體制下,透過將黨管幹部升遷機制與河川治理對接,河長制在跨縣市河川治理有顯著成效,雖然河長制的使用仍有些侷限,面對水資源的動態與流動性,一個新興且能呼應河道逐層匯聚的治理型態,在二十一世紀的中國建立了起來。然而面對三維、跨域流動的雲水資源,由於空中水資源的權屬仍不明確,造成了地方與軍方、地方與中央、地方城市間這三個面向的政治角力。
本文兩則中國水與環境治理的案例,既挑戰了傳統內外的行政疆界劃分,更挑戰了二維陸域的政治思維。面對環境真實的複雜性,社會與政治需要不斷的調整治理結構、法規,以適應「水」的物質屬性,並且迫使研究者,在人與環境互動裡展開量體的討論。
在此必須強調的是,隨著量體技術的日益革新,國家與企業已經能將權力向上擴展至大氣圈,向下擴展至地下空間,試圖控制、因應或改變自然環境,人文社會科學研究者就需要進一步回應今日量體的社會環境議題。二十一世紀英語世界的人文社會科學界開始出現了量體(volume)的相關研究,起源於地緣政治中的垂直性政治(politics of verticality)討論,並逐漸融合了環境研究、情感研究等取徑,呼籲研究者跳脫傳統上二維的分析視角,朝向三維量體的政治、經濟、社會、文化討論,更細緻的捕捉人與量體環境真實而複雜的互動。
這兩篇中國的水資源治理研究,也承襲了這樣的思維,揭露了傳統政治與水相遇時,因社會邏輯與自然運作的不相符,而造成治理失敗或政治角力,如何在與環境協商中孕育出新的政治社會邏輯,成了環境治理的挑戰。
不能忘記的是,人與非人共同交織的世界裡,量體不能僅僅作為歷史的舞台或背景,而是緊密的參與在人與社會的發展中,我們需要進一步發問,當各級政府在空中爭奪雲水時,三維的大氣物理化學特徵,如何塑造著政治行動?人們企圖利用與轉化雲水資源時,是如何確保其穩定性與成效?人工影響天氣是否又可能在動態的環境過程中失靈?若這兩篇是中國水資源治理研究的入門,人文社會科學的下一步,或將是持續探究人與水、大氣等物質,在量體的世界裡相遇時,人與環境間真實而動態的複雜性。
- CHIEN, Shiuh-Shen and Dong-Li HONG (2018), River Leaders in China: Party-State Hierarchy and Transboundary Governance, Political Geography. Volume 62, pp 58-67.
- CHIEN, Shiuh-shen, Dong-Li HONG and Po-Hsiung LIN (2017), Ideological and Volume Politics behind Cloud Water Resource Governance-Case-of Weather Modification in China, Geoforum, Volume 85, pp 225-233.
- 簡旭伸、廖昱凱(未定),〈地理學中的量體轉向-再理論化人與環境互動〉,即將出版。