文／林耿毅、林穎東、鐘士軒（台灣師範大學地理系學生）
今年4月4日婦幼節國定假日，許多家長帶著小孩出去郊遊，或是返鄉掃墓，共享天倫之樂；亦有人選擇留在家中，過著自己的小確幸；但有一群人卻選擇則拉著布條，在桃園航空城公司前高喊「反對全區聽證、加速航空城發展」，要求桃園市長鄭文燦加速航空城的開發，別再拖延[1]。而3個月前，亦有一群人到行政院前召開記者會，抗議行政院院長毛治國將桃園航空城蛋黃區先行徵收，也呼籲新任市長鄭文燦記取前朝教訓，重新檢討航空城計劃失當合浮濫徵收的問題[2]。隨著媒體報導，桃園航空城的議題又重新成為大眾討論。究竟這群人為何走上街頭？
桃園航空城是什麼？
2008年總統大選，馬英九提出了「633」、「產業再造345」、「愛台十二項建設」等政見，成功當選為台灣第12屆總統。一年後，立法院通過了「國際機場園區發展條例」，2012年行政院啟動「桃園航空城計畫」，開始了桃園航空城的開發計畫。
桃園航空城，顧名思義，圍繞著桃園中正機場園區向外開發，分別做為工業、航運、都市用地，分為八區域使用：自由貿易港區、機場專用區、航空服務生活地區、經貿展覽園區、生活機能地區、濱海遊憩地區、精緻農業發展地區、機場相容產業園區，共6845公頃，期望將桃園打造成亞太地區的經貿重要節點。這種大規模開發案，自然不可能全由桃園市政府出資主導開發，行政院負責了負責機場園區開發，而縣政府則負責外圍區域的開發，則分別負責「蛋黃」、「蛋白」兩大部分。
政府在該開發計畫中，採取了「BOT+OT」方案：BOT模式由民間投資、興建及營運，合約之營運期間屆滿後，營運權交還政府；OT模式則由政府參與建構設施，興建完成後交由民間營運，合約之營運期間屆滿後，營運權交還政府。政府出資建置辦公大樓與展示設施，企業無須負擔龐大的興建成本，同時將商場等娛樂空間另行建設，可以改善政府專案決策時程過長與行政程序繁瑣的風險，亦能較寬鬆的法規廠商可以自行設計，提升附加價值，吸引廠商投資。
桃園航空城是什麼？
2008年總統大選，馬英九提出了「633」、「產業再造345」、「愛台十二項建設」等政見，成功當選為台灣第12屆總統。一年後，立法院通過了「國際機場園區發展條例」，2012年行政院啟動「桃園航空城計畫」，開始了桃園航空城的開發計畫。
桃園航空城，顧名思義，圍繞著桃園中正機場園區向外開發，分別做為工業、航運、都市用地，分為八區域使用：自由貿易港區、機場專用區、航空服務生活地區、經貿展覽園區、生活機能地區、濱海遊憩地區、精緻農業發展地區、機場相容產業園區，共6845公頃，期望將桃園打造成亞太地區的經貿重要節點。這種大規模開發案，自然不可能全由桃園市政府出資主導開發，行政院負責了負責機場園區開發，而縣政府則負責外圍區域的開發，則分別負責「蛋黃」、「蛋白」兩大部分。
政府在該開發計畫中，採取了「BOT+OT」方案：BOT模式由民間投資、興建及營運，合約之營運期間屆滿後，營運權交還政府；OT模式則由政府參與建構設施，興建完成後交由民間營運，合約之營運期間屆滿後，營運權交還政府。政府出資建置辦公大樓與展示設施，企業無須負擔龐大的興建成本，同時將商場等娛樂空間另行建設，可以改善政府專案決策時程過長與行政程序繁瑣的風險，亦能較寬鬆的法規廠商可以自行設計，提升附加價值，吸引廠商投資。
桃園航空城計畫（圖片來源：準建築人手札網站，Flickr）
除了政府外，投資廠商、房地產仲介、土地仲介亦在此扮演重要角色。政府為了有足夠的土地進行開發，便開始對外圍私有地進行區域徵收，這些土地有公園綠地、閒置土地、住宅、農地等等。投資客、建商亦開始在附近購置土地、房屋，導致附近房價急速上升，從每坪約3,000元至4,000元，上升至2013年11月近90,000元。儘管如此，政府、廠商、仲介仍不斷投下資金，期待為台灣經濟注入活水，「帶動台灣經濟與及國際地位」。但看似一片美好的畫面下，卻藏有不為人知的黑幕。
政府徵收土地的過程中，有些民眾被迫搬離自己的家園，甚至有老農因安置地區為墓地，鬱鬱自殺的悲劇；同時許多學校亦為了配合擴建機場跑道，面臨拆遷的命運，影響當地學生受教權。開發過程亦有許多瑕疵，桃園縣副縣長李朝枝更因航空城開發案以池塘換建地獲利引咎辭職；縣政府成立航空城公司，公司董事卻大部分均由縣政府一級主管擔任，躲開公法原則的拘束，有逃避民眾與國家監督、圖利特定廠商的可能性存在。隨著政黨輪替、鄭文燦市長上台，投資廠商擔心航空城計畫流局紛紛抽離資金，造成地價大跌。
其實舉凡政府大規模開發，土地、房地產買賣泡沫化成長的種種現象，背後都有一台機器在運作，其名為：都市成長機器。
政府徵收土地的過程中，有些民眾被迫搬離自己的家園，甚至有老農因安置地區為墓地，鬱鬱自殺的悲劇；同時許多學校亦為了配合擴建機場跑道，面臨拆遷的命運，影響當地學生受教權。開發過程亦有許多瑕疵，桃園縣副縣長李朝枝更因航空城開發案以池塘換建地獲利引咎辭職；縣政府成立航空城公司，公司董事卻大部分均由縣政府一級主管擔任，躲開公法原則的拘束，有逃避民眾與國家監督、圖利特定廠商的可能性存在。隨著政黨輪替、鄭文燦市長上台，投資廠商擔心航空城計畫流局紛紛抽離資金，造成地價大跌。
其實舉凡政府大規模開發，土地、房地產買賣泡沫化成長的種種現象，背後都有一台機器在運作，其名為：都市成長機器。
2014年06月22日的公審航空城大遊行（圖片來源：Lennon Ying-Dah Wong，Flickr）
何謂都市成長機器？
「都市成長機器」最早是在1970年代，伴隨著新自由主義萌芽、社區權力開始討論、芝加哥學派興起的情況下所提出的。其概念為將土地視為資產，並透過因都市化而湧入城市的大量勞力，帶動基礎建設，提高土地價值後，再將土地商業化，使土地的實際價值轉為交換價值，藉著買賣土地獲利後再進行建設，吸引更多人口湧入城市，帶動城市的成長。整個過程中，許多人會利用本身政商資源，動用資本以達到目標，這些人促使都市成為一「成長機器」（Growth Machine），而他們則為機器的動力[3]。
在都市成長機器中，有些人擁有較多的政治、經濟資源，能進行房地產買賣、投資，並動員自身資源，主導都市成長，這種人被稱為「菁英階層」。這些人通常有複雜的組織、有目的性的投資，同時，菁英階層亦會和政治人物、媒體、經濟價值高之產業合作，形成「都市成長聯盟」，政治人物可以影響政府決策，制定有利於自己的法規；媒體可以影響視聽人之意見，提高民眾支持度；經濟高的產業，如水公司、交通建設，則可提高土地的附加價值，成為抬高地價的籌碼。不同部門會為了謀求交換價值，結盟對抗反對者，共同帶動「都市成長」。
成長機器帶來工商業投資與大量開發，為政府帶來大量稅收，同時在都市土地逐漸變少的，稀有性提高情況下，土地買賣所帶來的利益不斷升高，使菁英階層紛紛投入土地買賣的市場。在新自由主義浪潮下，政府會和菁英階層結盟，插手市場，促進私有化以利菁英階層的投資，同時也促進資本流動金融化，讓菁英階層越來越容易買賣資本，但一般民眾則越來越排除在市場之外，除非躍升為菁英階層，否則容易被邊緣化，且一但成長聯盟解體，例如政黨輪替、媒體型態意識改變、建設流標，地價會急速崩解下跌，投資人會損失慘重。從自然、文化資源角度來看，土地一旦被開發成工商業使用，幾乎不可回復成原本的環境，許多當地特有的環境將會就此消失，無法保存下來。
「都市成長機器」最早是在1970年代，伴隨著新自由主義萌芽、社區權力開始討論、芝加哥學派興起的情況下所提出的。其概念為將土地視為資產，並透過因都市化而湧入城市的大量勞力，帶動基礎建設，提高土地價值後，再將土地商業化，使土地的實際價值轉為交換價值，藉著買賣土地獲利後再進行建設，吸引更多人口湧入城市，帶動城市的成長。整個過程中，許多人會利用本身政商資源，動用資本以達到目標，這些人促使都市成為一「成長機器」（Growth Machine），而他們則為機器的動力[3]。
在都市成長機器中，有些人擁有較多的政治、經濟資源，能進行房地產買賣、投資，並動員自身資源，主導都市成長，這種人被稱為「菁英階層」。這些人通常有複雜的組織、有目的性的投資，同時，菁英階層亦會和政治人物、媒體、經濟價值高之產業合作，形成「都市成長聯盟」，政治人物可以影響政府決策，制定有利於自己的法規；媒體可以影響視聽人之意見，提高民眾支持度；經濟高的產業，如水公司、交通建設，則可提高土地的附加價值，成為抬高地價的籌碼。不同部門會為了謀求交換價值，結盟對抗反對者，共同帶動「都市成長」。
成長機器帶來工商業投資與大量開發，為政府帶來大量稅收，同時在都市土地逐漸變少的，稀有性提高情況下，土地買賣所帶來的利益不斷升高，使菁英階層紛紛投入土地買賣的市場。在新自由主義浪潮下，政府會和菁英階層結盟，插手市場，促進私有化以利菁英階層的投資，同時也促進資本流動金融化，讓菁英階層越來越容易買賣資本，但一般民眾則越來越排除在市場之外，除非躍升為菁英階層，否則容易被邊緣化，且一但成長聯盟解體，例如政黨輪替、媒體型態意識改變、建設流標，地價會急速崩解下跌，投資人會損失慘重。從自然、文化資源角度來看，土地一旦被開發成工商業使用，幾乎不可回復成原本的環境，許多當地特有的環境將會就此消失，無法保存下來。
桃園航空城的未來
目前桃園航空城走至一個交叉路口，由於相關弊案不斷發生，許多民間團體不斷發出反對聲浪，質疑為何徵收土地多徵收農業用地，且其中包含了數個埤塘區，擔心桃園特別的埤塘文化景觀就此消失；地價的上漲亦讓許多當地居民抱怨連連。鄭文燦市長上台後隨即表示要將過程透明化，舉辦聽證會，讓更多民眾能表示意見，將會延遲航空城的開發。但前景未明的情況下，仲介業者擔心投資廠商會因此抽離資金，導致地價、房價下跌，出現了桃園市航空城公司前陳情抗議的景象，要求市政府加速開發。
房仲等菁英階層能否拉攏鄭市長，建立新的都市成長聯盟可能是一大關鍵，最近又傳來鄭市長將擴大徵收埤塘地區土地，是否未來會舉行公聽會，讓民眾發聲，或是擴大徵收，加速開發航空城，可能就取決於鄭市長的一念之差，走向不同的未來。To be or not to be, it’s a question.
校稿編輯：許純鎰
註解
目前桃園航空城走至一個交叉路口，由於相關弊案不斷發生，許多民間團體不斷發出反對聲浪，質疑為何徵收土地多徵收農業用地，且其中包含了數個埤塘區，擔心桃園特別的埤塘文化景觀就此消失；地價的上漲亦讓許多當地居民抱怨連連。鄭文燦市長上台後隨即表示要將過程透明化，舉辦聽證會，讓更多民眾能表示意見，將會延遲航空城的開發。但前景未明的情況下，仲介業者擔心投資廠商會因此抽離資金，導致地價、房價下跌，出現了桃園市航空城公司前陳情抗議的景象，要求市政府加速開發。
房仲等菁英階層能否拉攏鄭市長，建立新的都市成長聯盟可能是一大關鍵，最近又傳來鄭市長將擴大徵收埤塘地區土地，是否未來會舉行公聽會，讓民眾發聲，或是擴大徵收，加速開發航空城，可能就取決於鄭市長的一念之差，走向不同的未來。To be or not to be, it’s a question.
校稿編輯：許純鎰
註解
- 根據聯合報報導，4月4日桃園航空城地方權益爭取委員會的多位大園區里長、黃德華與航空城地主、仲介業者，共300多人前往桃園航空城公司前陳情，高喊「反對全區聽證、加速航空城發展」。
- 根據公民行動網站所記載，2015年1月8日，桃園航空城反迫遷聯盟與民間團體來到行政院前召開記者會，會中除了批評行政院加快徵收外，亦警告鄭文燦市長記取前朝教訓，重新檢討航空城計劃失當合浮濫徵收的問題。
- 見Harvey Molotch (1976) The City as a Growth Machine: Toward a Political Economy of Place；S.Rodgers (2009). Urban geography: urban growth machine.
參考資料
- 陳柏廷（2002）租隙與都市空間發展歷程之研究，國立政治大學地政學系博士論文。
- 蔡志良（2010）土地轉型再利用，以桃園航空城未來生活娛樂館BOT案為例，台灣經濟月刊，33-9:44-51。
- 鐘麗娜、徐世榮（2013）都市政治與都市計畫之政經結構分析－以南科樹谷園區為例，台灣土地研究，16-2:63-87。
- Harvey Molotch (1976). The City as a Growth Machine: Toward a Political Economy of Place，The American Journal of Sociology，82-2: 309-332
- Rodgers, Scott (2009). Urban geography: urban growth machine. In: Kitchin, Rob and Thrift, Nigel eds. International encyclopedia of human geography. Oxford, UK: Elsevier.
- 黃啟洞、蔡清文（2013）桃園航空城變炒地溫床？農民轉手變「田僑仔」，東森新聞
- 自由時報（2015），桃園航空城夢碎？政黨輪替掀投資客逃命潮，
- 陳家豐（2015），桃園航空城計劃 民團籲重新檢討，公民行動影音資料庫
- 曾增勳（2015），反對全區聽證 300人喊加速航空城，聯合報
- 游文寶（2015）鄭文燦：桃園航空城蛋白區開放聽證，聯合報
- 邱奕統（2015）航空城政策轉彎？ 擬擴大徵收埤塘，自由時報
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