文/林耿毅、林穎東、鐘士軒(台灣師範大學地理系學生)
今年4月4日婦幼節國定假日,許多家長帶著小孩出去郊遊,或是返鄉掃墓,共享天倫之樂;亦有人選擇留在家中,過著自己的小確幸;但有一群人卻選擇則拉著布條,在桃園航空城公司前高喊「反對全區聽證、加速航空城發展」,要求桃園市長鄭文燦加速航空城的開發,別再拖延[1]。而3個月前,亦有一群人到行政院前召開記者會,抗議行政院院長毛治國將桃園航空城蛋黃區先行徵收,也呼籲新任市長鄭文燦記取前朝教訓,重新檢討航空城計劃失當合浮濫徵收的問題[2]。隨著媒體報導,桃園航空城的議題又重新成為大眾討論。究竟這群人為何走上街頭?
桃園航空城是什麼?
2008年總統大選,馬英九提出了「633」、「產業再造345」、「愛台十二項建設」等政見,成功當選為台灣第12屆總統。一年後,立法院通過了「國際機場園區發展條例」,2012年行政院啟動「桃園航空城計畫」,開始了桃園航空城的開發計畫。
桃園航空城,顧名思義,圍繞著桃園中正機場園區向外開發,分別做為工業、航運、都市用地,分為八區域使用:自由貿易港區、機場專用區、航空服務生活地區、經貿展覽園區、生活機能地區、濱海遊憩地區、精緻農業發展地區、機場相容產業園區,共6845公頃,期望將桃園打造成亞太地區的經貿重要節點。這種大規模開發案,自然不可能全由桃園市政府出資主導開發,行政院負責了負責機場園區開發,而縣政府則負責外圍區域的開發,則分別負責「蛋黃」、「蛋白」兩大部分。
政府在該開發計畫中,採取了「BOT+OT」方案:BOT模式由民間投資、興建及營運,合約之營運期間屆滿後,營運權交還政府;OT模式則由政府參與建構設施,興建完成後交由民間營運,合約之營運期間屆滿後,營運權交還政府。政府出資建置辦公大樓與展示設施,企業無須負擔龐大的興建成本,同時將商場等娛樂空間另行建設,可以改善政府專案決策時程過長與行政程序繁瑣的風險,亦能較寬鬆的法規廠商可以自行設計,提升附加價值,吸引廠商投資。
桃園航空城是什麼?
2008年總統大選,馬英九提出了「633」、「產業再造345」、「愛台十二項建設」等政見,成功當選為台灣第12屆總統。一年後,立法院通過了「國際機場園區發展條例」,2012年行政院啟動「桃園航空城計畫」,開始了桃園航空城的開發計畫。
桃園航空城,顧名思義,圍繞著桃園中正機場園區向外開發,分別做為工業、航運、都市用地,分為八區域使用:自由貿易港區、機場專用區、航空服務生活地區、經貿展覽園區、生活機能地區、濱海遊憩地區、精緻農業發展地區、機場相容產業園區,共6845公頃,期望將桃園打造成亞太地區的經貿重要節點。這種大規模開發案,自然不可能全由桃園市政府出資主導開發,行政院負責了負責機場園區開發,而縣政府則負責外圍區域的開發,則分別負責「蛋黃」、「蛋白」兩大部分。
政府在該開發計畫中,採取了「BOT+OT」方案:BOT模式由民間投資、興建及營運,合約之營運期間屆滿後,營運權交還政府;OT模式則由政府參與建構設施,興建完成後交由民間營運,合約之營運期間屆滿後,營運權交還政府。政府出資建置辦公大樓與展示設施,企業無須負擔龐大的興建成本,同時將商場等娛樂空間另行建設,可以改善政府專案決策時程過長與行政程序繁瑣的風險,亦能較寬鬆的法規廠商可以自行設計,提升附加價值,吸引廠商投資。
除了政府外,投資廠商、房地產仲介、土地仲介亦在此扮演重要角色。政府為了有足夠的土地進行開發,便開始對外圍私有地進行區域徵收,這些土地有公園綠地、閒置土地、住宅、農地等等。投資客、建商亦開始在附近購置土地、房屋,導致附近房價急速上升,從每坪約3,000元至4,000元,上升至2013年11月近90,000元。儘管如此,政府、廠商、仲介仍不斷投下資金,期待為台灣經濟注入活水,「帶動台灣經濟與及國際地位」。但看似一片美好的畫面下,卻藏有不為人知的黑幕。
政府徵收土地的過程中,有些民眾被迫搬離自己的家園,甚至有老農因安置地區為墓地,鬱鬱自殺的悲劇;同時許多學校亦為了配合擴建機場跑道,面臨拆遷的命運,影響當地學生受教權。開發過程亦有許多瑕疵,桃園縣副縣長李朝枝更因航空城開發案以池塘換建地獲利引咎辭職;縣政府成立航空城公司,公司董事卻大部分均由縣政府一級主管擔任,躲開公法原則的拘束,有逃避民眾與國家監督、圖利特定廠商的可能性存在。隨著政黨輪替、鄭文燦市長上台,投資廠商擔心航空城計畫流局紛紛抽離資金,造成地價大跌。
其實舉凡政府大規模開發,土地、房地產買賣泡沫化成長的種種現象,背後都有一台機器在運作,其名為:都市成長機器。
政府徵收土地的過程中,有些民眾被迫搬離自己的家園,甚至有老農因安置地區為墓地,鬱鬱自殺的悲劇;同時許多學校亦為了配合擴建機場跑道,面臨拆遷的命運,影響當地學生受教權。開發過程亦有許多瑕疵,桃園縣副縣長李朝枝更因航空城開發案以池塘換建地獲利引咎辭職;縣政府成立航空城公司,公司董事卻大部分均由縣政府一級主管擔任,躲開公法原則的拘束,有逃避民眾與國家監督、圖利特定廠商的可能性存在。隨著政黨輪替、鄭文燦市長上台,投資廠商擔心航空城計畫流局紛紛抽離資金,造成地價大跌。
其實舉凡政府大規模開發,土地、房地產買賣泡沫化成長的種種現象,背後都有一台機器在運作,其名為:都市成長機器。
何謂都市成長機器?
「都市成長機器」最早是在1970年代,伴隨著新自由主義萌芽、社區權力開始討論、芝加哥學派興起的情況下所提出的。其概念為將土地視為資產,並透過因都市化而湧入城市的大量勞力,帶動基礎建設,提高土地價值後,再將土地商業化,使土地的實際價值轉為交換價值,藉著買賣土地獲利後再進行建設,吸引更多人口湧入城市,帶動城市的成長。整個過程中,許多人會利用本身政商資源,動用資本以達到目標,這些人促使都市成為一「成長機器」(Growth Machine),而他們則為機器的動力[3]。
在都市成長機器中,有些人擁有較多的政治、經濟資源,能進行房地產買賣、投資,並動員自身資源,主導都市成長,這種人被稱為「菁英階層」。這些人通常有複雜的組織、有目的性的投資,同時,菁英階層亦會和政治人物、媒體、經濟價值高之產業合作,形成「都市成長聯盟」,政治人物可以影響政府決策,制定有利於自己的法規;媒體可以影響視聽人之意見,提高民眾支持度;經濟高的產業,如水公司、交通建設,則可提高土地的附加價值,成為抬高地價的籌碼。不同部門會為了謀求交換價值,結盟對抗反對者,共同帶動「都市成長」。
成長機器帶來工商業投資與大量開發,為政府帶來大量稅收,同時在都市土地逐漸變少的,稀有性提高情況下,土地買賣所帶來的利益不斷升高,使菁英階層紛紛投入土地買賣的市場。在新自由主義浪潮下,政府會和菁英階層結盟,插手市場,促進私有化以利菁英階層的投資,同時也促進資本流動金融化,讓菁英階層越來越容易買賣資本,但一般民眾則越來越排除在市場之外,除非躍升為菁英階層,否則容易被邊緣化,且一但成長聯盟解體,例如政黨輪替、媒體型態意識改變、建設流標,地價會急速崩解下跌,投資人會損失慘重。從自然、文化資源角度來看,土地一旦被開發成工商業使用,幾乎不可回復成原本的環境,許多當地特有的環境將會就此消失,無法保存下來。
「都市成長機器」最早是在1970年代,伴隨著新自由主義萌芽、社區權力開始討論、芝加哥學派興起的情況下所提出的。其概念為將土地視為資產,並透過因都市化而湧入城市的大量勞力,帶動基礎建設,提高土地價值後,再將土地商業化,使土地的實際價值轉為交換價值,藉著買賣土地獲利後再進行建設,吸引更多人口湧入城市,帶動城市的成長。整個過程中,許多人會利用本身政商資源,動用資本以達到目標,這些人促使都市成為一「成長機器」(Growth Machine),而他們則為機器的動力[3]。
在都市成長機器中,有些人擁有較多的政治、經濟資源,能進行房地產買賣、投資,並動員自身資源,主導都市成長,這種人被稱為「菁英階層」。這些人通常有複雜的組織、有目的性的投資,同時,菁英階層亦會和政治人物、媒體、經濟價值高之產業合作,形成「都市成長聯盟」,政治人物可以影響政府決策,制定有利於自己的法規;媒體可以影響視聽人之意見,提高民眾支持度;經濟高的產業,如水公司、交通建設,則可提高土地的附加價值,成為抬高地價的籌碼。不同部門會為了謀求交換價值,結盟對抗反對者,共同帶動「都市成長」。
成長機器帶來工商業投資與大量開發,為政府帶來大量稅收,同時在都市土地逐漸變少的,稀有性提高情況下,土地買賣所帶來的利益不斷升高,使菁英階層紛紛投入土地買賣的市場。在新自由主義浪潮下,政府會和菁英階層結盟,插手市場,促進私有化以利菁英階層的投資,同時也促進資本流動金融化,讓菁英階層越來越容易買賣資本,但一般民眾則越來越排除在市場之外,除非躍升為菁英階層,否則容易被邊緣化,且一但成長聯盟解體,例如政黨輪替、媒體型態意識改變、建設流標,地價會急速崩解下跌,投資人會損失慘重。從自然、文化資源角度來看,土地一旦被開發成工商業使用,幾乎不可回復成原本的環境,許多當地特有的環境將會就此消失,無法保存下來。
桃園航空城的未來
目前桃園航空城走至一個交叉路口,由於相關弊案不斷發生,許多民間團體不斷發出反對聲浪,質疑為何徵收土地多徵收農業用地,且其中包含了數個埤塘區,擔心桃園特別的埤塘文化景觀就此消失;地價的上漲亦讓許多當地居民抱怨連連。鄭文燦市長上台後隨即表示要將過程透明化,舉辦聽證會,讓更多民眾能表示意見,將會延遲航空城的開發。但前景未明的情況下,仲介業者擔心投資廠商會因此抽離資金,導致地價、房價下跌,出現了桃園市航空城公司前陳情抗議的景象,要求市政府加速開發。
房仲等菁英階層能否拉攏鄭市長,建立新的都市成長聯盟可能是一大關鍵,最近又傳來鄭市長將擴大徵收埤塘地區土地,是否未來會舉行公聽會,讓民眾發聲,或是擴大徵收,加速開發航空城,可能就取決於鄭市長的一念之差,走向不同的未來。To be or not to be, it’s a question.
校稿編輯:許純鎰
註解
目前桃園航空城走至一個交叉路口,由於相關弊案不斷發生,許多民間團體不斷發出反對聲浪,質疑為何徵收土地多徵收農業用地,且其中包含了數個埤塘區,擔心桃園特別的埤塘文化景觀就此消失;地價的上漲亦讓許多當地居民抱怨連連。鄭文燦市長上台後隨即表示要將過程透明化,舉辦聽證會,讓更多民眾能表示意見,將會延遲航空城的開發。但前景未明的情況下,仲介業者擔心投資廠商會因此抽離資金,導致地價、房價下跌,出現了桃園市航空城公司前陳情抗議的景象,要求市政府加速開發。
房仲等菁英階層能否拉攏鄭市長,建立新的都市成長聯盟可能是一大關鍵,最近又傳來鄭市長將擴大徵收埤塘地區土地,是否未來會舉行公聽會,讓民眾發聲,或是擴大徵收,加速開發航空城,可能就取決於鄭市長的一念之差,走向不同的未來。To be or not to be, it’s a question.
校稿編輯:許純鎰
註解
- 根據聯合報報導,4月4日桃園航空城地方權益爭取委員會的多位大園區里長、黃德華與航空城地主、仲介業者,共300多人前往桃園航空城公司前陳情,高喊「反對全區聽證、加速航空城發展」。
- 根據公民行動網站所記載,2015年1月8日,桃園航空城反迫遷聯盟與民間團體來到行政院前召開記者會,會中除了批評行政院加快徵收外,亦警告鄭文燦市長記取前朝教訓,重新檢討航空城計劃失當合浮濫徵收的問題。
- 見Harvey Molotch (1976) The City as a Growth Machine: Toward a Political Economy of Place;S.Rodgers (2009). Urban geography: urban growth machine.
參考資料
- 陳柏廷(2002)租隙與都市空間發展歷程之研究,國立政治大學地政學系博士論文。
- 蔡志良(2010)土地轉型再利用,以桃園航空城未來生活娛樂館BOT案為例,台灣經濟月刊,33-9:44-51。
- 鐘麗娜、徐世榮(2013)都市政治與都市計畫之政經結構分析-以南科樹谷園區為例,台灣土地研究,16-2:63-87。
- Harvey Molotch (1976). The City as a Growth Machine: Toward a Political Economy of Place,The American Journal of Sociology,82-2: 309-332
- Rodgers, Scott (2009). Urban geography: urban growth machine. In: Kitchin, Rob and Thrift, Nigel eds. International encyclopedia of human geography. Oxford, UK: Elsevier.
- 黃啟洞、蔡清文(2013)桃園航空城變炒地溫床?農民轉手變「田僑仔」,東森新聞
- 自由時報(2015),桃園航空城夢碎?政黨輪替掀投資客逃命潮,
- 陳家豐(2015),桃園航空城計劃 民團籲重新檢討,公民行動影音資料庫
- 曾增勳(2015),反對全區聽證 300人喊加速航空城,聯合報
- 游文寶(2015)鄭文燦:桃園航空城蛋白區開放聽證,聯合報
- 邱奕統(2015)航空城政策轉彎? 擬擴大徵收埤塘,自由時報