氣候變遷與人類法律：國際人道法在天災中的演進

文／李建歡（台灣大學政治學系國際關係組學生）

極端氣候變遷下，除了北極熊外，部分地區的人類也正遭受著威脅（圖片來源／維基共享）

     「氣候變遷」在過去近十年間，已成為國際關係領域中發燒的新興研究領域。「氣候變遷」所帶來的衝擊，與「恐怖主義」、「網路犯罪防治」同屬於所謂「非傳統安全」（Non-traditional Security）的領域[1]。所謂「非傳統安全」，均強調跨國合作，並透過政府與非政府組織間共同合作解決問題。然而，跨國合作必須建立在主權的退讓上，國際社會面對各類自然災害（natural hazard）的反應行動，就是建立在這樣的矛盾中。以下我將以2008年的一場颱風為例，概述當前國際法面對新興議題的缺陷，以為讀者建立國際法體演進與天災之間的連結。     

面對超級颱風

     2005年，麻省理工學院的氣象學者Kerry Emanuel指出，隨著溫室暖化效應的提升，颱風的發生頻率雖未顯著上升，但強度、威脅都已產生顯著增加[2]。颱風、颶風，或旋風───無論何者，自古就是各個沿海城市的惡夢。一個強大的颱風，輕則造成莫大的經濟損失，重則挾帶長浪與強風在地表上摧枯拉朽，造成無數傷亡。莫拉克颱風、卡崔娜颶風，可能是大家最熟悉的海上怪物，但其所帶來的損失，擺在2005年的納吉斯（Nargis）颶風前面，卻成了小巫見大巫。

     2008年，5月1日特強颶風納吉斯登陸，暴風圈迅速地壟罩了整個緬甸的伊洛瓦底三角洲（Irrawaddy Division），兩個禮拜後，14萬人死亡或失蹤，總受災人數則高達250萬人[3]。然而當時的緬甸軍事執政團（Junta），並不打算積極處理這個危機，只因當時其正在籌備新憲法草案的公投，以加強其執政正當性並延長軍政府總統任期。而各國提供的救災資源───尤其是救災人力，被政府拒絕在外，遲遲無法進入災區，直到5月23日才在聯合國秘書長親自拜訪的壓力下，緬甸才開放邊界。

來自澳洲的物資正在裝卸，這些東西要用在緬甸的Nargis風災上（圖片來源／維基共享）

新興議題對人道法傳統觀的挑戰

     納爾吉斯颶風在國際法學界捲起了另一股旋風，因為強大而富有破壞力的天災，對國際法的挑戰顯而易見：當政府無力或不願（unable or unwilling）處理天災直接造成的大規模死傷，國際社會在合法的框架下竟無法處理其所造成的人道危機。

     在此次風災發生之前，為處理主權國家中的人道危機，國際人道法（Humanitarian law）早已在紅十字會的推動下誕生。但所謂「人道法」，其實是由數項戰爭法的法規組成的。《海牙公約》與《日內瓦公約》則是主要的法源，其主要拘束的是「戰爭中的行為」與「發動戰爭的權利」，關注的核心則是戰爭中，極端的人權侵害手段與情形[4]。換句話說，雖曰「國際人道法」，但其實與我們常聽到的國際人權法（譬如兩公約之一的《經濟社會文化權利國際公約》）有範圍和國家責任的落差。正因為人道法關注範圍較小，面對人道危機時，國際組織能進行較快速的人道干預，作為也更積極些。另外，能合法行使人道干預的組織，則是聯合國憲章所授權的安理會與區域組織。

     但人道法本質上，是對主權國的主權伸張進行限制，所以，國際組織若不介入，則幾乎無法想像國家自主遵循規範。但是，國際組織的行動卻必須經由各國政府的資源捐贈與妥協，缺乏真正獨立的主體性。意即，比起組織對主權國家的挑戰，國際組織的人道干預本質上其實更接近「主權國之間的相互牽制」。為能確保他國不會以人道干預之名，行侵略之實（例如：備受爭議的北約干預科索沃事件），安理會多數決的投票機制就成了把關機制。但這項把關機制，所代表的是大國之間的政治角力，是以當常任理事國不願他國政治勢力介入時，一介否決票，就能打殘整個聯合國的干預機制。

打開一扇主權的門：國家保護責任的興起

     由於上述矛盾持續不止，在冷戰結束後的十年餘，徒留許多未能及時人道干預的缺憾。為取得各國的共識，聯合國與加拿大政府授權成立的國際干預與主權委員會（International Commission on Intervention and State Sovereignty, ICISS）於2001年起草了一份尚未成為成文法的新興概念文件：《國家保護責任》（Responsibility to Protect，下稱R2P）[5]。該份文件拋出了R2P的概念，重新定義了「基本人權－主權」之間的相對關係。「國家保護責任」將人權描述為國家主權的責任，任何無法捍衛其國民基本人權的政府，就必須將這個責任轉託給國際社會，以此擺脫傳統人道法實踐上，因「人權－主權」競合關係所帶來的責任歸屬的模糊地帶。2005年，聯合國高峰會文件（Summit Outcome）首度肯認了此概念與其部分價值，但仍未能將其提升至成文法的地位，是以對各國尚不具有拘束力。

　　這樣的詮釋，巧妙地將「基本人權－主權」之間的關係鑲嵌於人道法和人權法的交疊地帶。透過2005年聯合國大會的肯認，國際社會奠定了新的共識，但也因而開啟了新的談判標的，因為其留下了幾個值得爭議的問題：除了內戰，還有什麼情境需要國際社會干預？其中又有什麼類型的人權應被保護？主權國家侵害規模是否為其考量點？肇因這若非國家行為者，他國是否有權利介入？在什麼條件下介入？人道危機發生當下的介入究竟是責任還是權利？面對人道危機，國際社會能採取的行動應以什麼標準衡量？這一連串的問題至今尚有許多爭議，也許在不久的將來，能期待上述問題獲得解決，進而看見該文件成為被國際社會肯認的公約。然在這裡，我們關注的是，這個國際新共識如何面對天災的挑戰？

　　面對天災的挑戰，最大的問題是：即便侵害規模甚大，但主謀者並非國際法的行為主體（subject）。然而，若要對一個法律主體課予責任，其應有相對應的違法事實。當時的聯合國安理會的談判過程就揭櫫了這個命題，對許多國家而言，這樣的概念形成了一種責任的錯置，這也是中華人民共和國當時行使否決權的原因之一[6]。但許多國際法學者與他國政府可不這麼想。國際法學者Jarrod Wong就認為國家保護責任的適用應著重於國家的行為，關於議題的適用只是假議題，以緬甸風災為例，其政府的不作為（inact）使人民無法獲得所需的乾淨水源、食物、醫療與住宿環境，間接促成了人民的傷亡，就足以轉移保護責任予國際社會。當然，在聯合國裡這個概念尚且模糊，在更確定的法律文件誕生之前，這個議題仍懸而未決。

國家保護責任與防災的未來展望

     上述有關救援的討論，屬於國家保護責任中的「反應（react）責任」，尚且是國家在短時間的決策與行動。除了正當化跨國界的救援行動，國家保護責任亦強調「預防（prevent）責任」和「重建（rebuild）責任」，實踐方式則是透過長期的跨國合作，建立互信基礎，實踐面亦常被視作一種「信心建立措施」（confidence build agreement）和資源、資訊的整合。國際組織如聯合國對於防災的投入自然不在話下，但各國區域組織亦能以R2P概念建立更深遠的合作。以東南亞國協（ASEAN）為例，在2004年南亞海嘯後，其建立密切的災後重建、早期警告與研究中心，以求降低災害風險。透過長期合作所建立的互信，周邊國家成為在緬甸封鎖邊境時唯一進入的國際組織。

     然而，各國對於防災的措施與技術尚有待加強，除了人力、資金不足，資源與預測、警告措施與國內法規的更新，尚無法面對氣候變遷所帶來的挑戰。未來，各類天災所帶來的災害只會因為氣候變遷而逐漸增強，這個尚未具有國際共識的概念將如何被確立，並改變各國行動，以成為防災下的國際合作典範，尚值得觀察。

​註解
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1. 師範大學，全人教育寶箱 (http://hep.ccic.ntnu.edu.tw/browse2.php?s=807) 
2. Kerry Emanuel, <Increasing destructiveness of tropical cyclones over the past 30 years>, Nature 436, 686-688 (4 August 2005) | doi:10.1038/nature03906; Received 28 January 2005; Accepted 3 June 2005; Published online 31 July 2005
3. UN report (http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=29636#.VMS6tUeUdQF); wikipedia-Cyclone Nargis (http://en.wikipedia.org/wiki/Cyclone_Nargis)
4. 丘宏達，2013，現代國際法。
5. ICISS, 2008, <The Responsibility to Protect>(http://responsibilitytoprotect.org/ICISS%20Report.pdf)
6. 此為採用干預手段之比例性問題。另外，中國在安理會談判的過程中曾提出對於「適用範圍」與「最終手段」的質疑。「適用範圍」指天然災害並非R2P的原始適用對象，此與R2P的原始目的不合，不應有所誤用；「最終手段」則指國際干涉應立基於上述議題都取得共識，且所有手段皆已窮盡，才得進行最終的干涉。

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