文/李建歡(台灣大學政治學系國際關係組學生)
「氣候變遷」在過去近十年間,已成為國際關係領域中發燒的新興研究領域。「氣候變遷」所帶來的衝擊,與「恐怖主義」、「網路犯罪防治」同屬於所謂「非傳統安全」(Non-traditional Security)的領域[1]。所謂「非傳統安全」,均強調跨國合作,並透過政府與非政府組織間共同合作解決問題。然而,跨國合作必須建立在主權的退讓上,國際社會面對各類自然災害(natural hazard)的反應行動,就是建立在這樣的矛盾中。以下我將以2008年的一場颱風為例,概述當前國際法面對新興議題的缺陷,以為讀者建立國際法體演進與天災之間的連結。
面對超級颱風
2005年,麻省理工學院的氣象學者Kerry Emanuel指出,隨著溫室暖化效應的提升,颱風的發生頻率雖未顯著上升,但強度、威脅都已產生顯著增加[2]。颱風、颶風,或旋風───無論何者,自古就是各個沿海城市的惡夢。一個強大的颱風,輕則造成莫大的經濟損失,重則挾帶長浪與強風在地表上摧枯拉朽,造成無數傷亡。莫拉克颱風、卡崔娜颶風,可能是大家最熟悉的海上怪物,但其所帶來的損失,擺在2005年的納吉斯(Nargis)颶風前面,卻成了小巫見大巫。
2008年,5月1日特強颶風納吉斯登陸,暴風圈迅速地壟罩了整個緬甸的伊洛瓦底三角洲(Irrawaddy Division),兩個禮拜後,14萬人死亡或失蹤,總受災人數則高達250萬人[3]。然而當時的緬甸軍事執政團(Junta),並不打算積極處理這個危機,只因當時其正在籌備新憲法草案的公投,以加強其執政正當性並延長軍政府總統任期。而各國提供的救災資源───尤其是救災人力,被政府拒絕在外,遲遲無法進入災區,直到5月23日才在聯合國秘書長親自拜訪的壓力下,緬甸才開放邊界。
面對超級颱風
2005年,麻省理工學院的氣象學者Kerry Emanuel指出,隨著溫室暖化效應的提升,颱風的發生頻率雖未顯著上升,但強度、威脅都已產生顯著增加[2]。颱風、颶風,或旋風───無論何者,自古就是各個沿海城市的惡夢。一個強大的颱風,輕則造成莫大的經濟損失,重則挾帶長浪與強風在地表上摧枯拉朽,造成無數傷亡。莫拉克颱風、卡崔娜颶風,可能是大家最熟悉的海上怪物,但其所帶來的損失,擺在2005年的納吉斯(Nargis)颶風前面,卻成了小巫見大巫。
2008年,5月1日特強颶風納吉斯登陸,暴風圈迅速地壟罩了整個緬甸的伊洛瓦底三角洲(Irrawaddy Division),兩個禮拜後,14萬人死亡或失蹤,總受災人數則高達250萬人[3]。然而當時的緬甸軍事執政團(Junta),並不打算積極處理這個危機,只因當時其正在籌備新憲法草案的公投,以加強其執政正當性並延長軍政府總統任期。而各國提供的救災資源───尤其是救災人力,被政府拒絕在外,遲遲無法進入災區,直到5月23日才在聯合國秘書長親自拜訪的壓力下,緬甸才開放邊界。
新興議題對人道法傳統觀的挑戰
納爾吉斯颶風在國際法學界捲起了另一股旋風,因為強大而富有破壞力的天災,對國際法的挑戰顯而易見:當政府無力或不願(unable or unwilling)處理天災直接造成的大規模死傷,國際社會在合法的框架下竟無法處理其所造成的人道危機。
在此次風災發生之前,為處理主權國家中的人道危機,國際人道法(Humanitarian law)早已在紅十字會的推動下誕生。但所謂「人道法」,其實是由數項戰爭法的法規組成的。《海牙公約》與《日內瓦公約》則是主要的法源,其主要拘束的是「戰爭中的行為」與「發動戰爭的權利」,關注的核心則是戰爭中,極端的人權侵害手段與情形[4]。換句話說,雖曰「國際人道法」,但其實與我們常聽到的國際人權法(譬如兩公約之一的《經濟社會文化權利國際公約》)有範圍和國家責任的落差。正因為人道法關注範圍較小,面對人道危機時,國際組織能進行較快速的人道干預,作為也更積極些。另外,能合法行使人道干預的組織,則是聯合國憲章所授權的安理會與區域組織。
但人道法本質上,是對主權國的主權伸張進行限制,所以,國際組織若不介入,則幾乎無法想像國家自主遵循規範。但是,國際組織的行動卻必須經由各國政府的資源捐贈與妥協,缺乏真正獨立的主體性。意即,比起組織對主權國家的挑戰,國際組織的人道干預本質上其實更接近「主權國之間的相互牽制」。為能確保他國不會以人道干預之名,行侵略之實(例如:備受爭議的北約干預科索沃事件),安理會多數決的投票機制就成了把關機制。但這項把關機制,所代表的是大國之間的政治角力,是以當常任理事國不願他國政治勢力介入時,一介否決票,就能打殘整個聯合國的干預機制。
打開一扇主權的門:國家保護責任的興起
由於上述矛盾持續不止,在冷戰結束後的十年餘,徒留許多未能及時人道干預的缺憾。為取得各國的共識,聯合國與加拿大政府授權成立的國際干預與主權委員會(International Commission on Intervention and State Sovereignty, ICISS)於2001年起草了一份尚未成為成文法的新興概念文件:《國家保護責任》(Responsibility to Protect,下稱R2P)[5]。該份文件拋出了R2P的概念,重新定義了「基本人權-主權」之間的相對關係。「國家保護責任」將人權描述為國家主權的責任,任何無法捍衛其國民基本人權的政府,就必須將這個責任轉託給國際社會,以此擺脫傳統人道法實踐上,因「人權-主權」競合關係所帶來的責任歸屬的模糊地帶。2005年,聯合國高峰會文件(Summit Outcome)首度肯認了此概念與其部分價值,但仍未能將其提升至成文法的地位,是以對各國尚不具有拘束力。
這樣的詮釋,巧妙地將「基本人權-主權」之間的關係鑲嵌於人道法和人權法的交疊地帶。透過2005年聯合國大會的肯認,國際社會奠定了新的共識,但也因而開啟了新的談判標的,因為其留下了幾個值得爭議的問題:除了內戰,還有什麼情境需要國際社會干預?其中又有什麼類型的人權應被保護?主權國家侵害規模是否為其考量點?肇因這若非國家行為者,他國是否有權利介入?在什麼條件下介入?人道危機發生當下的介入究竟是責任還是權利?面對人道危機,國際社會能採取的行動應以什麼標準衡量?這一連串的問題至今尚有許多爭議,也許在不久的將來,能期待上述問題獲得解決,進而看見該文件成為被國際社會肯認的公約。然在這裡,我們關注的是,這個國際新共識如何面對天災的挑戰?
納爾吉斯颶風在國際法學界捲起了另一股旋風,因為強大而富有破壞力的天災,對國際法的挑戰顯而易見:當政府無力或不願(unable or unwilling)處理天災直接造成的大規模死傷,國際社會在合法的框架下竟無法處理其所造成的人道危機。
在此次風災發生之前,為處理主權國家中的人道危機,國際人道法(Humanitarian law)早已在紅十字會的推動下誕生。但所謂「人道法」,其實是由數項戰爭法的法規組成的。《海牙公約》與《日內瓦公約》則是主要的法源,其主要拘束的是「戰爭中的行為」與「發動戰爭的權利」,關注的核心則是戰爭中,極端的人權侵害手段與情形[4]。換句話說,雖曰「國際人道法」,但其實與我們常聽到的國際人權法(譬如兩公約之一的《經濟社會文化權利國際公約》)有範圍和國家責任的落差。正因為人道法關注範圍較小,面對人道危機時,國際組織能進行較快速的人道干預,作為也更積極些。另外,能合法行使人道干預的組織,則是聯合國憲章所授權的安理會與區域組織。
但人道法本質上,是對主權國的主權伸張進行限制,所以,國際組織若不介入,則幾乎無法想像國家自主遵循規範。但是,國際組織的行動卻必須經由各國政府的資源捐贈與妥協,缺乏真正獨立的主體性。意即,比起組織對主權國家的挑戰,國際組織的人道干預本質上其實更接近「主權國之間的相互牽制」。為能確保他國不會以人道干預之名,行侵略之實(例如:備受爭議的北約干預科索沃事件),安理會多數決的投票機制就成了把關機制。但這項把關機制,所代表的是大國之間的政治角力,是以當常任理事國不願他國政治勢力介入時,一介否決票,就能打殘整個聯合國的干預機制。
打開一扇主權的門:國家保護責任的興起
由於上述矛盾持續不止,在冷戰結束後的十年餘,徒留許多未能及時人道干預的缺憾。為取得各國的共識,聯合國與加拿大政府授權成立的國際干預與主權委員會(International Commission on Intervention and State Sovereignty, ICISS)於2001年起草了一份尚未成為成文法的新興概念文件:《國家保護責任》(Responsibility to Protect,下稱R2P)[5]。該份文件拋出了R2P的概念,重新定義了「基本人權-主權」之間的相對關係。「國家保護責任」將人權描述為國家主權的責任,任何無法捍衛其國民基本人權的政府,就必須將這個責任轉託給國際社會,以此擺脫傳統人道法實踐上,因「人權-主權」競合關係所帶來的責任歸屬的模糊地帶。2005年,聯合國高峰會文件(Summit Outcome)首度肯認了此概念與其部分價值,但仍未能將其提升至成文法的地位,是以對各國尚不具有拘束力。
這樣的詮釋,巧妙地將「基本人權-主權」之間的關係鑲嵌於人道法和人權法的交疊地帶。透過2005年聯合國大會的肯認,國際社會奠定了新的共識,但也因而開啟了新的談判標的,因為其留下了幾個值得爭議的問題:除了內戰,還有什麼情境需要國際社會干預?其中又有什麼類型的人權應被保護?主權國家侵害規模是否為其考量點?肇因這若非國家行為者,他國是否有權利介入?在什麼條件下介入?人道危機發生當下的介入究竟是責任還是權利?面對人道危機,國際社會能採取的行動應以什麼標準衡量?這一連串的問題至今尚有許多爭議,也許在不久的將來,能期待上述問題獲得解決,進而看見該文件成為被國際社會肯認的公約。然在這裡,我們關注的是,這個國際新共識如何面對天災的挑戰?
面對天災的挑戰,最大的問題是:即便侵害規模甚大,但主謀者並非國際法的行為主體(subject)。然而,若要對一個法律主體課予責任,其應有相對應的違法事實。當時的聯合國安理會的談判過程就揭櫫了這個命題,對許多國家而言,這樣的概念形成了一種責任的錯置,這也是中華人民共和國當時行使否決權的原因之一[6]。但許多國際法學者與他國政府可不這麼想。國際法學者Jarrod Wong就認為國家保護責任的適用應著重於國家的行為,關於議題的適用只是假議題,以緬甸風災為例,其政府的不作為(inact)使人民無法獲得所需的乾淨水源、食物、醫療與住宿環境,間接促成了人民的傷亡,就足以轉移保護責任予國際社會。當然,在聯合國裡這個概念尚且模糊,在更確定的法律文件誕生之前,這個議題仍懸而未決。
國家保護責任與防災的未來展望
上述有關救援的討論,屬於國家保護責任中的「反應(react)責任」,尚且是國家在短時間的決策與行動。除了正當化跨國界的救援行動,國家保護責任亦強調「預防(prevent)責任」和「重建(rebuild)責任」,實踐方式則是透過長期的跨國合作,建立互信基礎,實踐面亦常被視作一種「信心建立措施」(confidence build agreement)和資源、資訊的整合。國際組織如聯合國對於防災的投入自然不在話下,但各國區域組織亦能以R2P概念建立更深遠的合作。以東南亞國協(ASEAN)為例,在2004年南亞海嘯後,其建立密切的災後重建、早期警告與研究中心,以求降低災害風險。透過長期合作所建立的互信,周邊國家成為在緬甸封鎖邊境時唯一進入的國際組織。
然而,各國對於防災的措施與技術尚有待加強,除了人力、資金不足,資源與預測、警告措施與國內法規的更新,尚無法面對氣候變遷所帶來的挑戰。未來,各類天災所帶來的災害只會因為氣候變遷而逐漸增強,這個尚未具有國際共識的概念將如何被確立,並改變各國行動,以成為防災下的國際合作典範,尚值得觀察。
國家保護責任與防災的未來展望
上述有關救援的討論,屬於國家保護責任中的「反應(react)責任」,尚且是國家在短時間的決策與行動。除了正當化跨國界的救援行動,國家保護責任亦強調「預防(prevent)責任」和「重建(rebuild)責任」,實踐方式則是透過長期的跨國合作,建立互信基礎,實踐面亦常被視作一種「信心建立措施」(confidence build agreement)和資源、資訊的整合。國際組織如聯合國對於防災的投入自然不在話下,但各國區域組織亦能以R2P概念建立更深遠的合作。以東南亞國協(ASEAN)為例,在2004年南亞海嘯後,其建立密切的災後重建、早期警告與研究中心,以求降低災害風險。透過長期合作所建立的互信,周邊國家成為在緬甸封鎖邊境時唯一進入的國際組織。
然而,各國對於防災的措施與技術尚有待加強,除了人力、資金不足,資源與預測、警告措施與國內法規的更新,尚無法面對氣候變遷所帶來的挑戰。未來,各類天災所帶來的災害只會因為氣候變遷而逐漸增強,這個尚未具有國際共識的概念將如何被確立,並改變各國行動,以成為防災下的國際合作典範,尚值得觀察。
註解
- 師範大學,全人教育寶箱 (http://hep.ccic.ntnu.edu.tw/browse2.php?s=807)
- Kerry Emanuel, <Increasing destructiveness of tropical cyclones over the past 30 years>, Nature 436, 686-688 (4 August 2005) | doi:10.1038/nature03906; Received 28 January 2005; Accepted 3 June 2005; Published online 31 July 2005
- UN report (http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=29636#.VMS6tUeUdQF); wikipedia-Cyclone Nargis (http://en.wikipedia.org/wiki/Cyclone_Nargis)
- 丘宏達,2013,現代國際法。
- ICISS, 2008, <The Responsibility to Protect>(http://responsibilitytoprotect.org/ICISS%20Report.pdf)
- 此為採用干預手段之比例性問題。另外,中國在安理會談判的過程中曾提出對於「適用範圍」與「最終手段」的質疑。「適用範圍」指天然災害並非R2P的原始適用對象,此與R2P的原始目的不合,不應有所誤用;「最終手段」則指國際干涉應立基於上述議題都取得共識,且所有手段皆已窮盡,才得進行最終的干涉。